葉興慶：建立競爭力導向的農業政策體系

　　中新網11月12日電 中國經濟發展進入新常態后，核心任務是提質增效、轉型升級。農業作為國民經濟的基礎產業、農業現代化作為“四化同步”的短板，同樣也面臨提質增效、轉型升級的課題。實現這個目標，必須深刻反思增產導向的現行農業政策框架，在“十三五”期間加快建立競爭力導向的農業政策體系。

一、我國農業發展面臨需求增長與比較優勢消退的雙重壓力

　　30多年來，我國農業發展的政策思路是非常清晰的，發展成就也是非常明顯的。以糧食產量為例，1978年為30477萬噸，2014年為60710萬噸，幾乎翻一番。尤其是2004年以來，糧食生產實現“十一連增”。2003年我國糧食產量為43070萬噸，與之相比，2014年的糧食產量多出了17640萬噸。這11年間，我國農業勞動力減少了1億多人，耕地面積減少了1億多畝，我國糧食產量卻增加了1億多噸?？梢哉f，改革開放以來，特別是2004年以來的農業政策，是非常有效果的。所以，我國到目前為止還是非常自豪地講，中國人的飯碗端在自己手里。從全球范圍來看，目前我國所達到的糧食安全狀況也是不錯的。據英國經濟學人智庫發布的《全球糧食安全報告》，以包括食品價格承受力、食品供應能力、質量安全保障能力等3方面27個定性和定量指標構成的指數衡量，中國在107個國家中位居42，是為數不多的糧食安全水平大幅超越其社會富裕程度的國家之一。雖然目前我國糧食安全狀況得到了很好的保障，但展望未來，我們必須清醒地看到，我國食品消費峰值還沒有到來。2014年，我國人均GDP僅7000多美元，城鎮化水平僅54.77%。我國仍處在從中等收入向高收入國家邁進、從城鎮化中期向城鎮化成熟期邁進的關鍵階段，食物消費結構轉型升級將持續進行。我國的糧食、動物性產品能不能得到很好的供給保障？這是需要深入考慮的問題。之所以有這個擔心，是基于三個因素決定的未來前景不容樂觀。

　　第一是人口增長。2014年末全國人口總量是13.68億人。對我國未來人口峰值究竟是多少，學術界有很多預測。有的研究報告認為是14億人，有的研究報告認為是15億人。無論哪種預測，今后一個時期我國人口總量都是會增長的。增加一個人就是增加一張要吃飯的嘴。人口增長是影響未來糧食需求非常重要的因素。

　　第二是城鎮化。研究表明，人口從農村轉移到城市，對食物消費有明顯影響。農村人口的食物消費與城市居民有較大差異，城市居民直接消費的口糧要少一些，但消費的肉蛋奶等動物性產品要多一些，總體上人口從農村向城市轉移會放大對糧食的需求。

　　第三是收入水平。目前我國無論城市還是農村，隨著收入水平提高，膳食結構還在變化。根據日本、韓國、臺灣地區經驗，人均GDP到2萬美元的時候，膳食結構才能夠基本穩定下來。在此之前，無論城市還是農村，居民收入水平增長后對動物性產品的需求都會增長。而動物性產品是糧食轉化過來的，隨收入水平提高而產生的膳食結構變化會增加對糧食的總需求。

　　從上述三個因素來看，未來我國糧食需求還有很大的增長空間。問題在于，我國農業比較優勢已開始減退，未來我們能不能滿足全社會對糧食不斷增長的需求？2004年以來，雖然我國農業產量大幅增加，但我國對谷物、油料、動物產品的進口都在增長，農產品貿易已連續11年出現赤字，且赤字規模在逐步擴大。可以說，今后農產品貿易赤字是一個常態。這種格局對我國未來糧食安全的戰略目標會帶來很多挑戰。

　　我們最關心的當然是谷物，尤其是谷物當中的三大品種。長期以來，我國稻谷、小麥、玉米是緊平衡，多數年份還能夠有少量的凈出口。但是，2011年以來，我國三大谷物品種連續4年出現凈進口；稻谷，以前有少量凈出口，近年來開始出現凈進口；小麥，因為有結構性問題，我國缺少強筋小麥，歷來要進口一些，最近幾年仍然是凈進口；玉米，以前我國曾經是出口國，最近4年也開始凈進口了，而且玉米的替代品高粱、DDGS(玉米酒糟蛋白)的進口大幅度增長。

　　從畜產品貿易看，以前我國出口少量豬肉、禽肉，進口一些羊毛、皮革，總體上有少量貿易順差。但是，最近幾年我國畜產品貿易逆差快速擴大。在2008年三聚氰氨事件以后，中國人在全世界搶購奶粉。這兩年牛羊肉進口增長也很快。最近幾年中國企業收購境外豬肉、奶粉等畜產品加工企業的案例明顯增多。企業家的邏輯是，中國發展到目前這個階段后，很難再繼續快速地發展畜牧業以滿足國內不斷擴大的畜產品需求，加強境外并購、提高資源掌控能力勢在必行。

　　農產品貿易出現赤字與價格倒掛有關。國內外價格比較有多種方法，但國內批發市場價格與進口農產品交易價格的比較，最能準確反映國內農業生產面臨的國際競爭壓力。國際市場離岸價格，加了運費、保險、進口增值稅、關稅、港雜費等以后的到岸稅后價格，才是實際可以在我國市場上交易的價格。到岸稅后價格有兩種情況，一個是按關稅配額內的低關稅計算，一個是按關稅配額外的高關稅計算。從我們最關心的稻谷、小麥、玉米等敏感產品看，按配額以內1%的低關稅計算，目前我國已經沒有價格優勢。最近這兩年，國際市場大宗農產品價格在下降，而國內市場價格受最低收購價和臨時收儲價支撐在提高，從而出現了價格倒掛。有些人認為，這種價格倒掛是暫時現象，當國際市場價格上升后就會消失。我們認為，從我國這種自然稟賦和發展階段來看，未來我國農產品成本，包括人工成本、土地成本和物質費用，只會上升不會下降，從長遠看我國農業確實沒有比較優勢，價格倒掛將是常態。

二、現行農業政策不足以應對未來農業發展面臨的嚴峻挑戰

　　盡管2004年以來的“十一連增”證明了現行農業政策很有效果，但面對農業發展已經和將要遭遇的嚴峻挑戰，必須對現行農業政策框架進行深刻反思。

　　我國現行農業支持政策體系基本上是從2004年開始建立的。2004年在我國經濟發展和農業發展上，是一個很重要的拐點性年份。從這一年開始，我國農業剩余勞動力轉移出現了劉易斯拐點，沿海地區開始出現“民工荒”，農民工工資開始持續性上升。從農業本身看，也是從這一年開始，出現了糧食產量“十一連增”和農產品貿易“十一連赤”，出臺了新世紀以來聚焦“三農”的連續十一個中央1號文件，出臺了種糧直補、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼，出臺了糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲政策，出臺了農村土地承包法和農民專業合作社法。

　　這樣一套農業政策，跟日本、韓國和臺灣地區上世紀60年代和70年代開始形成的農業政策極為類似。日本、韓國和臺灣地區在工業化、城鎮化發展到一定階段后，小規模農業也沒有比較優勢了。在如何應對上，有三種思路：一是促進農民全方位合作，通過合作社在產前和產后環節的規模化服務克服單家獨戶的規模不經濟；二是建立以價格支持為核心的農業支持保護政策，既實施國內價格干預，又實施邊境保護；三是促進土地流轉、發展規模經營?？偟膩碚f，日本、韓國、臺灣地區在合作社方面做得很好，在支持保護方面做得有些過頭，非常遺憾的是在農地流轉和集中方面沒有做好，其結果就是農業勞動生產率難以提高、農業競爭力不斷下降。

　　2004年以來，我國也面臨工業化、城鎮化發展到一定階段后農業比較優勢下降的問題。為了應對這一挑戰，在促進農民合作方面下過一些功夫，農民合作社得到一定程度發展，產前和產后環節的社會化服務有一定進展，特別是市場化的小麥收割機跨區作業舉世矚目。在農地流轉和集中問題上，政策立場比較糾結，政策舉措也比較慎重，盡管最近這兩年步伐快了一些，但總體而言做得不是很夠。在農業支持保護方面，下的功夫最大，采取的舉措最多，引發的爭議也最激烈。現在需要反思的是，過去10多年努力構建起來的這套農業支持保護政策，其軟肋在哪里？弊病在哪里？我認為有兩點最為突出。

　　一是糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲政策，已嚴重偏離當時政策的出發點，而且難以為繼。2004年實行糧食最低收購價的出發點是，正常情況下由市場定價，只有在非正常情況下，國家才對短缺的重點品種在重點產區實行最低收購價。市場定價應該是一個常態，國家按最低收購價托市收購應該是非常態。實際上，現在倒過來了，過去的這十年，最低收購價、臨時收儲變成常態，國家不啟動最低收購價、不啟動臨時收儲才是非常態。這意味著最低收購價已經高于市場均衡價，必須用高于市場均衡價的價格把農民的產品收到國家庫里。這么做的結果，是加劇了價格倒掛和庫存積壓。

　　二是主要補貼政策也已嚴重偏離最初的出發點，開始觸及“黃箱”天花板。種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼已演變為以承包權為依據的普惠式收入補貼，對提高農業生產力發展水平幫助不大。雖然“黃箱”天花板對我國農業的約束還不是一個現實問題，非特定產品的“黃箱”補貼空間還很大，但部分產品包括價格支持在內的“黃箱”補貼空間所剩無幾、未來操作空間明顯收窄。

三、從增產導向轉向競爭力導向

　　“十三五”期間我們究竟應該建立一套什么樣的農業政策體系？我認為，要促進農業政策從增產導向轉向競爭力導向。也就是說，要以提高競爭力為核心重構農業政策體系。關于提高農業競爭力問題，實際上中央也已意識到了。2007年中央1號文件以建設現代農業為主題，明確提出要提高農業素質、效益和競爭力。2015年中央1號文件也強調要注重提高農業競爭力。應該說農業競爭力問題已開始得到重視，下一步要圍繞提高競爭力重新構造我國農業政策體系。下面簡要談談初步想法。

　　第一，農業經營方式問題。我認為應把促進土地的流轉和集中、新型經營主體的培育、農業勞動生產率的提高，作為下一步農業政策體系的核心目標。2014年中辦國辦轉發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，罕見地對農業適度規模經營給出了一個量化概念，即對“土地經營規模相當于當地戶均承包面積的10到15倍、經營收入相當于當地二三產業務工收入”的要給予重點扶持。這是我們目前所追求的比較理想的一種經營格局。我國平均承包面積是7畝多，達到10至15倍這個目標， 也就是80畝到120畝。在全世界范圍，這仍是小規模。但是，要達到這個目標，意味著10戶到15戶的農地交給一戶農民種，其他90%以上的農民要離開農地，這是一個很長過程。所以，培育和扶持新型主體應該有一個優先序。我認為農戶間自發流轉基礎上形成的“十戶變一戶”應該排第一順位，集體經濟組織委托流轉或返租倒包基礎上培育的家庭農場應該排第二順位，土地股份合作社應該排第三順位，再后面是專業大戶和工商企業。這五種新型經營主體都有其存在的必要性和發展空間。但是，從政策支持的角度還是要有一個優先序列。

　　第二，結構調整問題。這是2015年中央1號文件的亮點，包括由“生產導向”向“消費導向”轉變、推動糧經二元結構向糧經飼三元結構轉變、由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章、促進農村一二三次產業融合發展、利用信息化手段等。通過結構調整提高農業競爭力，是小規模農業的必由之路。

　　第三，農產品價格問題。2014年和2015年國家對新疆棉花和東北大豆實行目標價格補貼改革試點。我認為，實行以“市場定價、價補分離”為核心的農產品目標價格補貼改革試點，檢驗成功與否有兩個標準。第一個標準是，這個產品的國內價格和國際市場價是不是并軌了？如果并軌了，說明目標價格補貼改革的第一個出發點達到了。第二個標準是，農民的農業生產行為、農民的農業資源配置是不是完全由市場決定？如果達到了，是由市場決定農民種植行為，那么第二個目標也實現了。非常遺憾，我個人評價，2014年實行的棉花目標價格補貼改革試點，第一個目標達到了，第二個目標沒有達到，因為補貼要與農民當年的棉花種植面積或交售量掛鉤、農民生產這個環節仍然沒有實現市場化。下一步，要考慮怎么達到第二個目標。

　　第四，農業補貼問題。財政部和農業部剛剛作出決定，對種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼進行改革，建立新的“農業支持保護補貼”，跟地力保護掛鉤?？偟姆较驊杩隙?。但我認為“農業支持保護補貼”很容易被當成黃箱政策，對新補貼政策名稱應仔細推敲和斟酌，使之更像一個綠箱政策。當然，是黃箱還是綠箱政策，要看一下步“農業支持保護補貼”是否與當期生產或貿易掛鉤。面向未來，應把握好提高黃箱支持空間利用率的節奏，并向敏感產品傾斜；提高黃箱與綠箱支持政策的協同性，充分發揮支持保護政策的效力。

　　第五，利用兩個市場兩種資源問題。這其實是為我們國家大幅度或者放開手腳調結構、轉方式爭取空間。中央提出的新糧食安全戰略中把“適度進口”作為重要組成部分，這是構建開放型經濟新體制的重大戰略舉措。2015年中央1號文件明確要求，科學確定主要農產品自給水平、合理安排農業產業發展優先序。雖然這是原則性要求，但對完善農業政策，特別是完善財政支持農業政策，會從中得到很多啟發。財政支持農業政策要跟國家戰略結合起來。自給水平要求高、需要優先發展的產業和產品就是財政支持的重點，自給水平要求不高、非敏感產品就不應是財政支持的重點。培育真正的國際大糧商，對未來中國具有戰略意義，這方面財政政策也應積極作為。(葉興慶 作者系國務院發展研究中心農村部部長、研究員)