鄧聿文：新版國務院工作規則的范本價值

國務院工作規則日前經國務院第一次全體會議討論后印發并向社會公布。規則給筆者的第一印象是，這是一份旨在打造現代 政府的文本。工作規則開宗明義地指出，國務院工作的準則是，執政為民，依法行政，實事求是，民主公開，務實清廉，基 本囊括了現代政府的職能和要求。如果我們把它與2008年公布的國務院工作規則相比，這種感覺會更強烈。　　2008年國務院工作規則對工作準則的表述是，實行科學民主決策，堅持依法行政，推進政務公開，健全監督制度，加強廉政 建設。今年的準則增加了執政為民和實事求是兩項，并在條款上，將依法行政放在民主決策前。這些調整并非僅是一個表述 順序的調整，而體現了對政府性質的認識比以前更加準確。　　執政為民是對中國政府的本質要求，把執政為民作為政府工作的首要準則，體現了政府的宗旨和目的。當然，要做到執政為 民，就需要在具體工作和事務中，依法行政，實事求是，民主公開，務實清廉。　　從工作規則的具體內容看，今年規則的一個突出特點是在依法行政的規定上比2008年有突破，對依法治國的理解更符合法治 精神。2008年的規則在談到堅持依法行政時，用的是“擬訂和制定與群眾利益密切相關的法律草案和行政法規，原則上都要 公布草案，向社會征求意見”。而今年的規則則強調“完善政府立法工作機制，擴大公眾參與，除依法需要保密的外，所有 行政法規和部門規章的草案都要公開征求意見”。　　這里有兩點不同，一是前者要求“原則上”都要公布，“原則”這個詞，坦率地說，是有伸縮性的，什么是“原則上”，不 同的人有不同理解，這就給了政府部門自由裁量空間。后者規定只是“依法需要保密”的才不公布，“依法”就排除了“原 則”的空間。二是前者要求向社會征求意見，后者要求公開征求意見。向社會征求意見不一定就以公開的形式，也可以不公 開的方式向社會征求意見。明確規定公開，就說明如果該公開不公開，則在程序上違法。　　此外，今年的規則還增加了“嚴格合法性審查，規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加 公民、法人和其他組織的義務”這一條款。行政許可、行政處罰、行政強制是政府最愛采用的管理措施，現在明確規定國務 院各部門出臺的規范性文件不能有這些內容，說明實施行政許可、行政處罰、行政強制的權力只能由國務院來行使，這將能 有效杜絕政府部門借設行政許可等進行尋租等的可能性。　　另一可說之處是在推進政務公開方面，2008年的規則指出，“凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項以及法律和國 務院規定需要公開的其他事項，均應通過政府網站、政府公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式，依法、及時、準 確地向社會公開。”今年的表述則是，“凡涉及公共利益、公眾權益、需要廣泛知曉的事項和社會關切的事項以及法律和國 務院規定需要公開的事項，均應通過政府網站、政府公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視、網絡等方式，依法、及時、 全面、準確、具體地向社會公開。”公共利益、公眾權益其范疇顯然比群眾切身利益要寬，另外，社會關切的事項雖然可能 并非公共利益，但因為它已經造成了“社會關切”，所以也要公開。總之，需要公開的事項比過去大大拓寬。而且公開的方 式也要“全面、具體”，從而杜絕那種泛泛公開的可能。　　現代政府的一個基本要求是公開透明，公開政務、公開政情是政府有效履行職能的前提和保障，也是滿足公眾知情權的需要 。國務院工作規則的公布就是一個榜樣。它讓人們看到了政府的組成、人員分工、辦事流程、相關規定等，從而使人們了解 政府的運作，更好地行使監督之權。　　第三點需要注意的是，在廉政和作風建設方面，規則基本把中央早先出臺的八項新規拿來作為對國務院全體工作人員的要求 。不過，有一點應指出，廉潔從政的規定在2008年的規則中也有類似表述，但從落實效果來看，顯然不是太滿意。這就告訴 我們，如何落實才最關鍵。無疑，這一方面領導干部要自律；另一方面必須加強監督，而要監督，就必須公開，政府的信息 ，運作流程，法律和公共政策的制定等必須公開透明，接受全民的監督。所以，下一步，就看規則的落實情況。