建立完善全面禁食野生動物執法管理體系

建立完善全面禁食野生動物執法管理體系

　　落實《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(下稱《決定》)，禁止野生動物交易、食用需要建立體系化的保障措施。

　　從我國現有的野生動物交易、食用領域的法治經驗上看，立法制度配套、執法技能培訓、司法適用保障均還存在著較大提升空間。“徒法不足以自行”，《決定》的綱領性、原則化的規范意圖，需要良好的法治實施來保證規范的運作效果，才能實現切實保障人民群眾的生命健康安全的規范目的。《決定》從制度建設、行政規制、文化宣傳諸多方面為“野生動物交易、濫食”問題提出要求，需要政府、社會投入社會資源，完善固有體制，強化配合協調，推進以法治理，提升規范效能。

　　一、各司其職，壓實多元禁止野生動物交易、食用主體責任

　　禁止野生動物交易、食用的管控需要各個部門在職責范圍之內嚴抓實管，將《決定》落到實處。禁止野生動物交易、食用的規范的制定者、監管的實施者與食品生產、經營者的積極作為是實現管控的必要手段。

　　第一，在規范層面上，各職能部門應盡快依照法定程序完善禁止野生動物交易、食用的制度配套工作，解決目前“無法可依”的現實困境。依照《決定》的要求：“國務院畜牧獸醫行政主管部門依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄”“國務院及其有關主管部門應當及時制定、完善野生動物非食用性利用的審批和檢疫檢驗等規定”。作為畜牧獸醫主管機關的林業部門、農業農村部門，做好《決定》與《野生動物保護法》《漁業法》等規范性法律文件的對接工作，梳理有關法規、規章體系，在參照《國家重點保護野生動物名錄》與“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄”的基礎上，整合現有制度，做好野生動物保護工作制度配套。同時，應加快制定完善“畜禽遺傳資源目錄”，對特定動物的制度定位、法律定性作出頂層設計，為依法行政提供制度支持。林農部門在制定“畜禽遺傳資源目錄”時，尤其需要結合國人的飲食習慣、膳食結構、攝入程度，評估特定動物品種作為家禽家畜的風險性。

　　第二，在監管層面上，各職能部門應按照源頭監管、運輸監管、市場監管的立體化、全過程行政執法思路，在所屬的職能范圍內優化監管措施，落實禁止野生動物交易、食用監管責任。源頭監管意味著，一方面監管應著眼動物生長源頭，林業、森林公安、農業農村部門強化野生動物的棲息地、洄游地、生態公園等野生動物繁衍地點的違法捕獵、養殖、售賣、食用行為；另一方面，監管應著眼制度源頭，從野生動物經營、養殖、制品制作的行政許可出發，控制準入門檻，完善過程監管，達到正本清源的執法效果。

　　第三，引導經營者做好合法生產、合規經營的自我管理。食品工業是我國國民經濟的重要產業。養殖、倉儲、進出口、銷售經營者必須要依照《決定》精神，切實履行抵制野生動物經營活動，拒絕為仍不愿更改野生動物食用陋習的消費者提供野生動物食品及其制品。

　　二、聯防聯控，建立統一協調的禁止野生動物交易、食用規制機制

　　野生動物交易涉及農業生產、商品交易、檢驗檢疫等多方面，具有綜合性、系統性的特點，本質上需要交互性、全程性的立體行政規制。在目前我國監管體制之下，最突出的矛盾仍然是多頭管理的條線式、部門化監管格局不能滿足禁止野生動物交易、食用所要求的綜合治理。

　　(一)建立野生動物交易、食用規制的執法、司法交流機制。

　　執法、司法交流機制需從行政權力行使和涉法信息交流同步推進。在行政執法層面，公安、市場監管、林業、漁業、農業農村、城市管理、海關等部門的聯合執法活動對于實現全方位、一體化的行政規制具有特殊的意義。應研究制定聯席會議的交流機制，推動部門協作，強化聯防聯控，讓涉法信息的搜集與良性交互、情報分析研判的意見匯集在發現、打擊野生動物交易、食用違法行為方面進一步凸顯。行政執法與刑事司法的“行刑銜接”關系應加以重點關注，尤其在證據搜集、案件移送方面應著重構建偵辦的案件綜合研判機制，防止以處罰代替刑罰的適法不當。

　　(二)貫通野生動物交易、食用治理的銜接環節。

　　規制野生動物的交易與食用需要建立超越行政、司法的硬性、高權化單一監管的多元機制，形成野生動物規制的社會合力。首先，各級政府需要進一步強化生態環境保護的法律普及與公共衛生安全的社會教育工作。野生動物保護、動物防疫防控的知識，尤其是文明飲食，革除野生動物食用陋習的針對性宣傳必須讓公眾了解，進而達到認同和遵守的程度。新聞出版、廣播電視、網絡管理等部門要加強對涉及野生動物違法違規信息的監督管理，強化正面的輿論引導。其次，社會信用管理可在建立健全野生動物保護，革除濫食野生動物陋習的過程中起到獨到作用。行政機關可與社會信用管理平臺相聯，運用聲譽罰的方式，對惡意違反野生動物禁食活動的公民、法人、其他組織實施聯合信用懲戒，進而引導社會養成文明食用的習慣。

　　三、推進野生動物交易、食用監管，仍必須以公民權利保障為準則

　　行政權的行使需要遵循合法、合理的基本原則。如果從行政權的性質的角度考慮，如需長期地、根本地解決問題，臨時性、應激性的行政措施必須向常態化、規范化的行政行為轉變。而目前的野生動物交易、食用監管手段，無疑存在“一刀切”的傾向，比如各省份農貿市場一律關停，養殖場一律隔離，疫情地區動物一律撲殺等疫情狀態下的應急行政措施，確實是基于公共利益的考量，暫時強化行政相對人的權利限制，而這種限制的合法性存續的基礎是疫情的延續，導致如此強力的監管仍能符合比例原則的審查。措施在不同的地區、不同的群體，必然因為實際情況而有所不同，才符合現代法治的基本原理。因而，疫情狀態下，中央以及地方各級人民政府，為了實施《決定》所采取的各項措施，在應急階段過后，必然要面向常態化進行轉換，勢必要接受行政合法性與合理性的考驗與審查。

　　對于經過實踐檢驗，運行良好且具備制度實現的可能性與必要性的行政措施，比如五部門聯合執法中所確認的，以聯席會議為載體的野生動物交易執法信息交流機制，如果對于野生動物保護與非法野生動物貿易、市場打擊均有著正向積極作用，此類措施就不應局限臨時性的限制，而應轉為常態化。可以考慮經由規范性法律文件，從行政組織法的角度明確此類組織的制度定位，以期待其發生更大的社會作用。地方立法機關要根據各地具體情況，進一步為應對公共衛生風險提供及時、有效的法治支撐。

　　□ 路磊 徐曦昊

　　(路磊系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員；徐曦昊系中國人民大學法學院研究生)