規(guī)則過于粗糙局地觀念有誤 工傷認定標準缺乏共識

　　●　工傷保險的宗旨是分散用人單位的用工風險,對企業(yè)和勞動者實行最大程度的權益保障。但由于認識問題,至今還有個別地區(qū)人社部門對工傷認定的尺度堅持過緊原則,把本來可享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門外

　　●　法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定得不夠細致,頂層設計不明確,導致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進而影響勞動者的切身利益

　　●　盡快完善相關法律法規(guī),比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現的工傷認定問題,適應工傷保險實踐發(fā)展的需要

　　“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認定不屬工傷”一事在社會廣泛關注下終有結果。8月9日,山西省稷山縣人社局撤銷原決定,對段曉康加班時在外用餐期間因病死亡的情形認定為工傷。

　　然而,《法制日報》記者梳理發(fā)現,《工傷保險條例》實施以來,法院撤銷人社部門不予認定工傷決定并要求重新作出認定、但人社部門堅持不認定工傷的案例時有發(fā)生,而法院和人社部門就工傷認定認識不同的現象更是大量存在。

　　接受《法制日報》記者采訪的勞動法專家認為,基層人社部門在法院作出生效判決后,應該予以尊重和履行,而不是任性地予以抵制；從更深層面上看,這是工傷認定領域相關法律法規(guī)文本滯后于工傷保險實踐發(fā)展的體現,導致有關各方對工傷認定標準缺乏共識。

　　現有規(guī)則過于粗糙

　　工傷認定缺乏共識

　　稷山縣“90后”小學教師段曉康,在寒假期間被學校叫去加班。學校安排中午用餐時,段曉康突發(fā)疾病猝死。

　　此事發(fā)生后,他的家屬先后4次向稷山縣人社局申請認定工傷,人社局均不予認定。

　　其間,兩級法院先后3次判決撤銷稷山縣人社局不予認定工傷的決定,明確要求稷山縣人社局重新認定。但稷山縣人社局堅持不予認定工傷。根據相關規(guī)定,段曉康的工傷認定只能由稷山縣人社局認定。

　　此事經媒體報道后,引起社會廣泛關注。

　　今年8月9日,稷山縣人社局根據《工傷保險條例》第十四條、第十五條,參照《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定,對段曉康加班時在外用餐期間因病死亡的情形認定為工傷。8月10日,縣人社局相關工作人員向家屬進行了送達。

　　但在媒體關注之前,段曉康的工傷認定申請走入了“死局”。

　　《法制日報》記者梳理發(fā)現,自《工傷保險條例》實施以來,這種工傷認定“死局”現象時有發(fā)生。

　　2003年4月,國務院發(fā)布《工傷保險條例》,以保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經濟補償,促進工傷預防和職業(yè)康復,分散用人單位的工傷風險。

　　2004年1月1日,《工傷保險條例》開始實施。

　　同年1月10日,江蘇省某公司職工張某代表單位參加1500米長跑比賽。張某堅持跑到終點后,癱倒在地不省人事。經醫(yī)院兩次手術,張某脫離危險,但一直處于癱瘓狀態(tài)。同年3月,家屬向當地社保局提出工傷認定申請。但當地社保局認為張某屬于突發(fā)疾病,而不是事故傷害,不予認定工傷。家屬就此結論申請行政復議,復議機關撤銷社保局的決定并要求重新作出工傷認定。同年8月,社保局再次作出決定,不予認定工傷。履行相關法律程序后,同年12月,家屬向法院提起行政訴訟。

　　2005年3月,一審法院作出行政判決,要求社保局重新作出工傷認定。社保局在規(guī)定時間內未上訴,判決生效。一個月后,當地社保局作出第三份決定書,對張某不予認定為工傷。

　　家屬提起行政訴訟。歷經一審、二審,2006年2月,法院作出終審判決,撤銷當地社保局作出的第三份工傷認定決定書,要求社保局在判決生效后60日內重新作出工傷認定。

　　但兩個月后,當地社保局向其家屬送達第四份工傷認定決定書,認定張某不能認定為工傷或視同為工傷。

　　《法制日報》記者根據公開信息梳理,這十幾年來,基層人社部門不履行法院判決的現象時有發(fā)生。

　　中國行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院副院長沈開舉告訴《法制日報》記者,行政訴訟法對這種行為的法律后果已經作了明確規(guī)定。

　　根據行政訴訟法第九十六條規(guī)定,行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的,第一審人民法院可以采取的措施包括:向監(jiān)察機關或者此行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關,根據有關規(guī)定進行處理,并將處理情況告知人民法院；拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對此行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任等。

　　沈開舉認為,行政機關拒不履行人民法院的生效判決,可以依法適用上述規(guī)定進行處理,特別是依據刑法規(guī)定追究行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任,在某種程度上相當于激活了行政訴訟法這條“僵尸條款”。

　　北京義聯勞動法援助與研究中心主任、北京義賢律師事務所主任黃樂平在接受《法制日報》記者采訪時稱,法院作出生效判決之后,基層人社部門不能任性作為,而應該尊重和履行法院判決,如果不認同法院的判決,可以通過司法途徑尋求救濟。

　　黃樂平介紹說,在實踐中,更為普遍的現象是,對于同一個工傷認定申請,人社部門有人社部門的認識,法院有法院的認識,雙方對工傷認定標準缺乏共識,缺乏溝通。

　　在黃樂平看來,這種現象的發(fā)生,從更深層面上看,是我國現行工傷認定法律法規(guī)文本滯后于工傷保險實踐發(fā)展的體現,《工傷保險條例》即使從2010年修訂算起至今也接近9年,在此期間,包括工傷保險在內的社會保險領域一直在快速變革。

　　在中國社科院法學研究所副研究員王天玉看來,有關各方難以達成共識具有社會發(fā)展的階段性,導致大家對現有規(guī)則的理解不盡一致。

　　王天玉告訴《法制日報》記者,首先,工傷認定規(guī)則是圍繞工作時間和工作地點,但實踐中勞動者的工作方式遠遠超過了這個范圍；其次,現有工傷認定規(guī)則過于粗糙,沒有更為細致的操作規(guī)定可供執(zhí)行；最后,現有工傷認定相關規(guī)則之間的銜接不通暢,或者說裁審之間認識的標準不一樣,進而產生分歧。

　　個別地區(qū)觀念有誤

　　工傷認定尺度太緊

　　2003年4月頒布的《工傷保險條例》規(guī)定了7種應當認定為工傷的情形:包括在工作時間和工作場所內,因工作原因受到事故傷害的；工作時間前后在工作場所內,從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害等。

　　2003年9月,原勞動和社會保障部根據《工傷保險條例》制定《工傷認定辦法》,以規(guī)范工傷認定程序,依法進行工傷認定。隨后,原勞動和社會保障部發(fā)布《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》。

　　對照《工傷認定辦法》和《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》,二者并沒有在工傷認定的范圍上對《工傷保險條例》作出更為細化的規(guī)定。

　　2010年10月,全國人大常委會審議通過《中華人民共和國社會保險法》,對工傷保險制度作了一些新的規(guī)定。

　　作為上位法的社會保險法頒布后,同年12月,國務院對《工傷保險條例》進行修訂,于2011年1月1日起實施。

　　此次修訂對工傷認定范圍作了兩處調整:一是擴大了上下班途中的工傷認定范圍；二是根據社會保險法的規(guī)定,調整了不得認定工傷的范圍。接著,人力資源和社會保障部對《工傷認定辦法》進行修訂后重新公布。

　　但這輪對行政法規(guī)和部門規(guī)章的修訂,對于“工作時間、工作場所、工作原因”的界定并未超出此前規(guī)定。

　　對此進行突破的是2014年4月最高人民法院發(fā)布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》,其中明確將“日常工作生活所需要的活動”等四種情形,認定為“上下班途中”發(fā)生意外應為“工傷”。

　　在黃樂平看來,法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定得不夠細致,頂層設計不明確,導致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進而影響勞動者切身利益。

　　黃樂平認為,從人社部門的角度看,《工傷保險條例》實施后,工傷保險作為社會保險的基本險種,已經對包括企事業(yè)單位在內的所有用人單位實現全覆蓋。

　　“工傷保險的宗旨就是分散用人單位的用工風險,對企業(yè)和勞動者實行最大程度的權益保障。但是由于認識的問題,至今還有個別地區(qū)的人社部門仍有看緊工傷保險‘錢袋子’的觀念,對工傷認定的尺度堅持過緊的原則,把本來可以享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門之外。”黃樂平說。

　　另外值得注意的是,在“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認定不屬工傷”事件中,家屬曾申請行政復議。

　　實際上,《工傷保險條例》制定之初規(guī)定了復議前置程序,工傷認定申請人對工傷認定決定不服的,必須首先申請行政復議。

　　行政復議前置程序的初衷是為了降低當事人訴訟成本,便捷、高效地解決糾紛,同時有利于行政機關的內部監(jiān)督,但在實踐中,行政復議前置卻抬高了當事人提起行政訴訟的門檻,增加的這道程序還給當事人造成更大的訟累。

　　因此,在修訂《工傷保險條例》時,立法者取消了復議前置程序的規(guī)定。工傷認定申請人對工傷認定結論不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟,賦予行政相對人更大的選擇權,既發(fā)揮復議程序的優(yōu)點,又能避免前置程序的弊端。

加強溝通消除分歧

　　協調統(tǒng)一工傷認定

　　黃樂平所在的北京義聯勞動法援助與研究中心曾經辦理過一起備受關注的工傷認定案,河北滄州人趙艷玲歷經7年才獲得了工傷認定。

　　2005年6月某天,趙艷玲在單位上班期間,被單位倉庫辦公室門前不平的磚地絆倒,摔傷右腿。幾個月后,她向當地勞動保障部門提出工傷認定申請。

　　2007年3月,當地勞動保障部門認定她的情況“不屬于工傷”。她依法提起行政復議。此后,滄州市政府作出行政復議決定,責令當地勞動保障部門重新認定。但趙艷玲仍接到不屬于工傷的決定。

　　趙艷玲又一次經歷行政復議和行政訴訟。接著,滄州市中級人民法院維持滄州市政府的行政復議決定——撤銷當地人社部門作出的《工傷認定決定書》,責令其重新認定。2011年8月,河北省高級人民法院作出終審判決,維持滄州市中院的一審判決。

　　趙艷玲想不通,每次行政復議決定都責令人社局重新作工傷認定,中級法院一審和高級法院二審都維持政府復議決定,人社局卻始終認定她不是工傷。

　　好在最終結果并不壞。直到2012年8月,經多方努力,趙艷玲終于等到人社部門認定屬于工傷的決定。

　　黃樂平認為,從以人民為中心的角度出發(fā),勞動者的合法權益不應該因為制度設計的不完善而受到影響和損害,同時應該盡快完善頂層制度設計。

　　在黃樂平看來,從解決問題的角度看,首先在于盡快完善相關法律法規(guī),比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現的工傷認定問題,適應工傷保險實踐發(fā)展的需要。

　　黃樂平認為,應該承認,《工傷保險條例》的修訂并非一朝一夕的事情,在目前情況下,應該在國務院社會保險行政主管部門和人民法院之間建立常態(tài)溝通機制,就工傷認定中出現的分歧和難題進行交流。在二者形成共識的情況下,由國務院社會保險行政主管部門修訂部門規(guī)章或由人民法院制定司法解釋,為基層進行工傷認定提供統(tǒng)一的操作細則。

　　王天玉同樣認為現階段修訂《工傷保險條例》并不現實,還是應該由國務院社會保險行政主管部門細化工傷認定規(guī)則,比如出臺相關意見或修訂《工傷認定辦法》,統(tǒng)一全國范圍內的工傷認定標準。

　　王天玉建議,對于工傷認定問題,國務院社會保險行政主管部門應該和人民法院做好銜接溝通工作,比如建立專門聯席會議制度,協調統(tǒng)一工傷認定工作,避免產生分歧。

　　“還要加大人民法院勞動保障類爭議處理的法官隊伍建設。工傷認定案件目前由法院的行政審判庭負責審理,但在全國范圍內,行政庭法官在審理工傷認定專業(yè)問題時,并不具有專業(yè)優(yōu)勢。”黃樂平說。

　　制圖／李曉軍　　□　本報記者　陳磊