追責困難、處罰威懾力不足 防洪法律法規亟待完善

　　多地洪澇災害損失巨大抗洪搶險面臨重大考驗

　　未雨綢繆完善防洪法律法規

　　● 對于因上游泄洪導致的人員傷亡和財物損害，防洪法并未針對上游開閘管理部門和下游水務部門明確歸責機制，只能按照相關民事侵權法律追究責任人的賠償責任，但追責困難重重

　　● 關于我國城市防止內澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導性的條文，其余多為政策性指導和行政法規、部門規章，缺乏強制性防止城市內澇的法律

　　● 涉水法律法規相關責任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問題，一直頗受詬病

　　今年以來，我國暴雨洪水集中頻繁發生，區域性暴雨洪水重于常年，共出現23次強降水過程，為2013年有統計以來第2位，防汛抗洪形勢嚴峻。

　　據應急管理部官方微博消息，截至7月10日14時，洪澇災害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省(區、市)3385萬人次受災，141人死亡失蹤。

　　有專家告訴《法制日報》記者，如何在肆虐的風雨面前守護人們的生命和財產安全，盡最大限度降低災害對人民的威脅，是防洪搶險工作的重中之重。全國多地發生的嚴重汛情和造成的巨大損失，使得國家和地方的防洪防汛工作面臨重大考驗。在應對自然災害方面，需要完善防洪法律法規。既要通過立法建立有效的預警機制，又要補齊城市防洪的法律短板，此外還要推動涉水嚴重違法行為入刑提高威懾力。

預警泄洪尚未入法

　　上下游權責應明晰

　　今年入夏以來，全國多地發布暴雨和洪水預警，洪災在南方多地肆虐。

　　《法制日報》記者在水利部官網看到，早在今年3月底，水利部已經發布預測，“2020年我國氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，澇重于旱。”

　　在6月11日國新辦舉行的水旱災害防御有關情況新聞發布會上，水利部發言人表示，針對超標洪水，將指導各地水利部門在6月底前編制完善江河和城市的超標洪水防御預案，加強監測預警設備維護，完善預警發布機制。水利部要求大江大河、重要支流以及縣級以上防洪城市必須要編制防超標準洪水預案，6月30日以前完成。

　　此時，距離3月底要求做好超標洪水防御預案編制的部署，已經過去兩個多月。而在這期間，全國多地遭受洪澇災害影響。

　　4月10日，湖南省邵陽市洞口縣平溪河因上游景觀水閘泄洪，致下游3人遇難，2人失蹤。泄洪通知事先僅由應急管理局工作人員通過微信通知發電企業泄洪，下游準備不足，導致悲劇發生。

　　此事引發外界震驚：泄洪這么嚴重的事態，為什么沒有有效的預警？

　　《法制日報》記者梳理發現，上述事件并不是特例，類似因上游泄洪導致的下游人員傷亡和財物損失，在全國多地發生過。

　　2019年8月1日，黑龍江省哈爾濱市道外區先鋒路多個倉庫因上游西泉眼水庫泄洪和降水等原因被淹，據統計造成上億元損失。部門商戶表示并未在泄洪之前收到通知。

　　2016年7月20日2時許，河北省邢臺市高新區大賢村七里河上游河水暴漲洪水漫壩溢流，導致多位村民被洪水沖走。官方通報稱，7月20日1時40分才通知開發區，開發區立即進入大賢村組織轉移群眾，當時，水已開始漫壩進村。

　　建立水庫的初衷原本是實現水在時間和空間上的重新分配，尤其是在洪水來臨時，上游水庫被寄予了攔洪削峰、減輕下游防洪壓力的期待。但在汛期來臨時，承受了強降雨壓力的上游水庫，卻令河流下游的城市和村莊時刻膽戰心驚。

　　《中華人民共和國防洪法》規定：“在汛期，水庫、閘壩和其他水工程設施的運用，必須服從有關的防汛指揮機構的調度指揮和監督。在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫容的運用，必須服從防汛指揮機構的調度指揮和監督。在凌汛期，有防凌汛任務的江河的上游水庫的下泄水量必須征得有關的防汛指揮機構的同意，并接受其監督。”

　　北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，上游泄洪導致下游損失慘重的教訓，一個重要原因是因為上下游同步告知和預警不及時，導致下游的防范應對作用未能充分發揮。防洪法在規定汛期泄洪需要履行的流程和監督措施之外，對于泄洪之前的事先預警機制、水庫泄洪之前下游群眾疏散時間的確切規定、非汛期泄洪的作業環節等泄洪防水作業規范的詳細內容，并未納入法律法規中。

　　胡功群說，對于因上游泄洪導致的人員傷亡和財物損害，特別是沒有納入防洪法直接規定范疇的非汛期泄洪損害，防洪法并沒有針對上游開閘管理部門和下游水務部門明確歸責機制，只能按照相關民事侵權法律追究責任人的賠償責任，但在實踐中追責困難重重。

　　此前，廣東省樂昌市富灣水電廠開閘泄洪導致市民石某、鄧某的采砂設備被沖走，后石某、鄧某訴訟至法院，要求水電廠賠償經濟損失59.1萬元。法院審理認為富灣水電廠根據“三防辦”的通知開閘泄洪，并沒有對洪水預警通知的義務，因此不負賠償責任。

　　江西省某水利部門一位相關負責人告訴《法制日報》記者，預警信息能否真正有效、到位，將帶來迥異的命運。我國目前有5級以上堤防30多萬公里，水庫98000多座，還有超過10萬多座閘壩、11萬余座水文站。如何發揮各類建筑在防洪和擋水方面的作用，保證執行調度指令和做好區域協作等問題都需要進一步規范。

　　“一些中小型水庫本就歸屬地方管轄，其庫區上游缺少健全的水雨情監測系統，只能根據水庫水位的實際漲幅情況是否達到臨界值來決定是否泄洪。經過向上級報告、拿到上級批示等流程后，留給下游百姓撤離的時間非常有限，可能只有十幾分鐘至幾十分鐘。”這位負責人說。

地下管網建設不足

　　防城市內澇待立法

　　每到汛期，“看海”場景就會頻頻上演。

　　5月中下旬，廣東省廣州市多個區發生暴雨、特大暴雨，廣州全市多處路段浸水，多條公交線路受影響，地鐵十三號線官湖站站外地面積水嚴重導致車站停止服務。

　　6月21日至22日，湖北省宜昌市大部分地區出現了暴雨、局部特大暴雨，造成多地遭受嚴重洪澇災害損失。據當地防汛抗旱指揮部辦公室消息，共11萬余人受災，死亡2人，失蹤3人。

　　《法制日報》記者注意到，全國多個城市長期存在積水問題，給城市運行和居民正常生產生活帶來不利影響。除降水等因素，與城市防內澇設施建設水平、城市排水系統建設水平和應急管理能力有關。

　　為提升城市排水系統水平，2012年4月，“海綿城市”概念首次被提出。

　　2013年3月25日，《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》提出，“要用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”，要將防治城市內澇納入法治軌道，加快推進出臺城鎮排水與污水處理條例，規范城市排水防澇設施的規劃、建設和運營管理。住房城鄉建設部門要會同有關部門盡快制定和完善強制性城市排水標準，以及城市開發建設的相關標準。

　　2015年11月11日，國務院辦公廳印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，指出“海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式”。

　　2017年，國務院總理李克強在政府工作報告中，明確了海綿城市的發展方向，所有城市都應該重視海綿城市建設。

　　《法制日報》記者梳理得知，關于我國城市防止內澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導性的條文，其余多為政策性指導和行政法規、部門規章，缺乏強制性防止城市內澇的法律。

　　早在19世紀中期，西方一些國家就開始了排水系統的建設。20世紀70年代，一些發達國家率先進入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水系統都在不同程度上進行實時控制，建設標準高，體系完善，有些大城市用的仍是一兩百年前建成的排水系統，但排水系統至今仍運轉自如。

　　此外，國外還運用一些生態方法改善雨水系統條件，如采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質鋪裝等。德國在城市排澇方面就做得很好，因為極高的綠化率減少了雨水徑流，加速排澇。相比之下，我國城市中60%以上為不透水或基本不透水的地面。

　　雨洪調蓄也是西方國家采用的排澇方法。例如，德國漢堡等城市都建有大容量的地下調蓄庫，既保證汛期排水通暢，又實現了雨水的合理利用。在日本，政府規定在城市中每開發一公頃土地，應附設500立方米的雨洪調蓄池。

　　為保證排澇工程的實施，國外很多國家早已把防城市內澇上升到法律的高度。美國有強制性防城市內澇的法律，對城市內澇防范、治理措施以及問責手段，都有詳細規定。日本的《下水道法》，對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規定。法國巴黎還專門制定了《城市防洪法》。

　　在全國政協委員趙光育的諸多提案中，就有一份關于專門制定《城市防洪法》的建議。

　　趙光育說，一直以來，我們在城市建設中存在“重地表、輕地下”的錯誤觀念，導致排水系統存在天然缺陷。最大的問題是因為地下管網落后，排污管道不夠大，口徑小，水一下子進來了，就排不出去。目前國內許多城市的排水系統，如管網、箱涵等排水系統的口徑還是按照“一年一遇”的標準建的，排水標準嚴重滯后。

　　中南財經政法大學教授郭澤強認為，城市道路形成積水原因有多種，但都指向了一個問題，城市防內澇設施落后，地下管網體系不健全。我國雖然有一部防洪法，但在防城市內澇方面幾乎是一片空白。因此，國家應圍繞城市內澇預防、規劃以及政府責任，進行全方位的立法。

責任條款相對偏軟

　　處罰威懾力須增強

　　近段時間，全國多地汛情嚴峻，防汛救災任務艱巨。

　　5月中下旬，廣東省廣州、東莞等城市因強降雨發生嚴重內澇，多地發生滑坡、泥石流等次生災害，共造成廣東省7人死亡，直接經濟損失9.1億元

　　6月上旬，廣西省桂林市陽朔縣普降暴雨，局部出現272毫米的特大暴雨，導致陽朔縣9個鄉鎮出現洪澇災害，受災人口超過15萬人……

　　7月上旬，貴州省遵義市多地遭遇暴雨以上降水襲擊。據當地民政部門初步統計，暴雨洪澇災害造成13.9萬余人不同程度受災，因災直接經濟損失達5839.6萬元。

　　防汛抗洪，事關人民的生命財產安全，責任重于泰山。然而，據北京律師肖東平介紹，涉水法律法規相關責任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問題，一直頗受詬病。防洪法對圍墾河道的違法行為設定的罰款幅度為五萬元以下，明顯與違法行為產生的損害后果不相稱，且難以達到“剝奪違法者的違法利益”這一目的。

　　被譽為“長江之腎”的洞庭湖，有一片被河流沖刷出的巨大湖洲——下塞湖，曾被“湖霸”夏順安修建矮圍，變成了“私家湖泊”。

　　2015年，因夏順安違反防洪法，湖南省水利廳多次要求當地水利部門采取措施。

　　2019年12月23日，湖南省高級人民法院依法對夏順安等11人組織、領導、參加黑社會性質組織等犯罪一案二審宣判：主犯夏順安犯八罪，分別是組織、領導、參加黑社會性質組織罪，尋釁滋事罪，敲詐勒索罪，非法采礦罪，非法捕撈水產品罪，騙取貸款罪，詐騙罪，行賄罪，數罪并罰，被判處有期徒刑25年，剝奪政治權利五年，并處沒收個人全部財產。

　　《法制日報》記者發現，在夏順安涉及的8個刑事罪名中，都與違反防洪法無關。

　　多次辦理過涉水案件的深圳律師郭勇告訴《法制日報》記者，防洪法規定，違反本法構成犯罪的，依法追究刑事責任，但在司法實踐中卻沒有專門的罪名。“根據近10年來水政執法統計數據，我國各級水政執法機關年均共查處水事違法案約5萬余件，其中能夠進入刑事領域、受到刑事制裁的嚴重水事違法行為所占比例極少，可能不足1‰。”

　　安徽財經大學教授張運書認為，相對于其他領域的依法治理進程，我國依法治水的進程比較緩慢。防洪法于1998年1月1日起施行，但原則性太強、可操作性弱。雖然經過了3次修訂，但仍有不少條款存在明顯不足。例如，防洪法規定“前款規劃保留區內不得建設與防洪無關的工礦工程設施”，但在法律責任中未設置相應的處罰條款。

　　張運書說，此外，對于涉水案件的查處，防洪法僅規定了強制拆除、罰款或者滯納金、排除妨礙并恢復原狀等幾種行政強制手段，對于水政執法中亟須查封場所、設施或者財物，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物等行政強制措施，卻沒有規定。

　　□ 本報記者　王 陽

　　□ 本報見習記者 白楚玄