中共福建省委 福建省人民政府關于以縣域為重點統籌推進城鄉融合發展的意見

中共福建省委 福建省人民政府關于以縣域為重點統籌推進城鄉融合發展的意見

　　（2024年9月20日）

　　城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。為推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，以縣域為重點統籌城鄉融合發展，現提出如下意見。

一、總體要求

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，服務和融入新發展格局，統籌推進高質量發展和高水平安全，聚焦落實“四個更大”等重要要求，學習運用“千萬工程”經驗，以縮小城鄉區域發展差距和居民生活水平差距為目標，以改革創新為動力，以新質生產力發展為支撐，以公共資源均衡高效配置為抓手，堅持整體謀劃和重點突破相統一，努力走出一條符合中國式現代化要求、具有福建特色的城鄉融合高質量發展新路。

　　到2027年，城鄉融合發展體制機制日趨完善，城鄉規劃、建設、治理融合水平全面提高，城鄉居民收入穩定增長、差距不斷縮小，福州都市圈、廈漳泉都市圈和設區市中心城區（以下簡稱中心城區）引領帶動作用更加凸顯，縣域綜合實力明顯增強，一批重點縣城、經濟強鎮、和美鄉村脫穎而出，城鄉共同繁榮發展取得明顯成效。

　　到2035年，縣域在支撐城鄉融合發展中的作用進一步彰顯，具有福建特色的城鄉融合發展格局更加成熟穩定，共同富裕取得重大實質性進展，全省城鄉基本實現社會主義現代化。

二、構建科學完備的城鄉空間體系

　　健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，推進沿海地區形成“中心城區及設區市副中心—縣城和經濟強鎮—鎮村”多中心、組團式、網絡化連綿結構，山區形成“中心城區—縣城—中心鎮村”為主的點軸狀分布結構,分級分類推動縣域差異化發展，加快形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鄉空間體系。

　　（一）全面提升中心城區能級。深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式，完善都市圈同城化發展體制機制，提升中心城區對城鄉融合發展的引領帶動作用。支持福州、廈門、泉州中心城區擴容提級，強化高端生產服務和高品質生活服務能力供給，提高全國性和區域性公共服務支撐能力。推進寧德、莆田、漳州中心城區公共設施提標擴面，提升城市綜合承載力，主動融入福州都市圈、廈漳泉都市圈建設。提高南平、三明、龍巖中心城區城鎮化建設水平，促進人口集聚、產業集中和功能集成，打造山區綠色發展帶主要支撐。建立可持續的城市更新模式，有序推進城中村改造，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，增強城市安全韌性。推動與現有中心城區相毗鄰、城鎮化基礎較好、發展動力較強的縣（含縣級市，下同），逐步融入中心城區，發展成為拓展區。

　　（二）分類推進做大做強縣城。充分發揮縣城連接中心城區、服務鄉村的紐帶作用，完善市政設施體系，強化公共服務供給，促進縣鄉村功能互補，提升縣城綜合承載能力。資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好，但與中心城區距離相對較遠的縣，進一步強化縣城與中心城區和周邊縣城的快速交通連接，增強對周邊縣域的輻射作用，建設成為設區市副中心。人口總量較少、凈流出比例較高的縣，堅持“一縣一城”，設區市要加強規劃統籌，推動組團發展。在歷史文化傳承、生態保護等方面具有重要意義的縣，堅持“一縣一策”，保持縣城合理規模，增強特色功能。沿海常住人口規模大、綜合實力強的非縣級政府駐地經濟強鎮，比照縣城建設標準，獨立或抱團開展小城市建設，打造成為縣域副中心。

　　（三）因地制宜推進鄉鎮建設。以縣域為基本單元，以縣城為中心，統籌鄉鎮規劃建設，強化鄉鎮聯城帶村的作用，有序推進鄉鎮片區聯建，促進資源合理配置、功能有效提升。人口、產業、資源條件較好的鎮，獨立或通過強強聯合、以強帶弱等片區聯建方式，建設成為具有一定輻射能力的中心鎮，作為縣城的重要補充。人口規模小且凈流出的鄉鎮，鼓勵抱團發展，兜牢民生、安全基本底線。

　　（四）以城帶鄉促進鄉村全面振興。遵循城鄉發展規律，積極穩妥推進村莊聯建，給予更大力度的政策支持。毗鄰中心城區或縣城、交通可達性較好的城郊村，加強與城區統籌規劃建設，共享城市公共資源，率先實現城鄉一體化發展。規模較大、有一定產業基礎和人口集聚，但與城區、鎮區距離較遠的村莊，在暢通與城區、鎮區交通連接的基礎上，配齊配強小學、衛生室、物流等設施，集聚提升功能，發展成為輻射周邊的中心村。在歷史文化傳承、民族團結等方面具有特殊意義的村莊，注重發揮優勢、彰顯特色。地處偏遠、生存條件惡劣、人口流失嚴重的村莊，分類施策，在尊重客觀實際、尊重村民意愿的基礎上，依法有序開展搬遷撤并工作。

三、推動城鄉一體化建設發展

　　構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，加快形成以中心城區為龍頭、縣城為紐帶、小城鎮為節點、村莊為支撐，廣泛覆蓋城鄉的產業發展體系、基礎設施體系和公共服務體系。

　　（五）統籌城鄉產業融合發展。堅持產業梯度發展，傳承弘揚和創新發展“晉江經驗”，立足縣域資源稟賦，壯大縣域富民產業，健全便捷高效的農業社會化服務體系，加快一二三產業融合，推動縣域經濟高質量發展。推進中心城區集聚創新要素，發展新質生產力，加快形成以現代服務業為主體、先進制造業為支撐的產業結構。引導拓展區承接中心城區產業轉移，培育一批生產生活生態相協調的產業新城。設區市副中心聚焦優勢產業集群，輻射帶動周邊縣協同發展。其他縣發展比較優勢明顯、帶動就業能力強的產業，鞏固提升縣域重點產業鏈。鄉村積極做好“土特產”文章，深入踐行大食物觀，推動構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態。

　　（六）統籌城鄉基礎設施一體化建設。堅持基礎設施圍繞人口配，不斷提升城鄉現代化基礎設施品質。做優做強中心城區、拓展區及設區市副中心的樞紐型基礎設施，強化輻射帶動作用。在縣域內統籌交通、市政、倉儲物流、能源、環保、水利、通信、郵政等設施建設，補齊縣城短板。提升中心鎮建設水平，加強鎮區、中心村基礎設施建設，并向周邊鄉村延伸覆蓋。完善城鄉基礎設施的銜接配套，健全縣鄉村基礎設施產權管理制度，落實管護責任，確保基礎設施長期有效發揮作用。

　　（七）統籌城鄉公共服務高效配置。堅持公共服務跟著人口走，著力優化公共服務布局，推動城鄉之間優質公共服務共建共享。中心城區堅持公共服務提質擴容和功能疏解并舉，著力提升輻射能力。拓展區積極承接中心城區因發展空間不足需外遷的教育、醫療、養老、文化、體育等公共服務設施，主動承辦分校、分院、分館、分中心，提升新城新區人口集聚能力。支持設區市副中心參照中心城區標準配套建設高能級的公共服務設施。優先提升縣城和經濟強鎮公共服務水平，推動基本公共服務資源持續下沉，實現鄉鎮和建制村基本公共服務廣覆蓋。拓展智慧公共服務應用場景，利用信息化手段向山區縣和鄉鎮、農村推送優質教育、醫療、文化服務等資源。

四、暢通城鄉融合發展通道

　　加快城鄉間交通通道、數字通道、制度通道建設，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，推動高水平融合。

　　（八）暢通城鄉高效銜接的交通通道。進一步完善中心城區與縣城之間鐵路、高速公路快速連通，貫通縣城與鄉鎮之間高速公路、普通國省干線公路連接，加快實施“鄉鎮便捷通”工程，加強鄉村之間交通連接，做好“四好農村路”建設。加密現有中心城區與拓展區之間市政路網，加快建設“鄰縣高速通”工程，推動鄉鎮片區內部、鄉村之間農村公路提檔升級。在做好城鄉路網銜接的同時，進一步提升城鄉客運服務一體化、城鄉貨運與物流服務一體化水平，促進農村客貨郵融合發展，推動有條件的縣域城鄉交通運輸一體化發展水平達到5A級。

　　（九）暢通城鄉一體化治理的數字通道。統籌布局數字基礎設施，推動千兆光網和5G網絡向鄉村延伸覆蓋，打造以城市為基干、輻射縣鄉的綠色數據中心集群。建立健全全省一體化公共數據體系，完善公共數據采集、匯聚、共享、應用等一體化標準，發揮省市公共數據匯聚共享平臺基礎性數據通道作用，加快推進市縣公共數據全量匯聚、融合治理。推動數字政府基礎能力建設向基層下沉、向鄉村延伸，著力構建省市縣鄉村五級縱向貫通、橫向聯動的執法監管、政務服務、協同辦公等數字化平臺，加快設施互聯、數據互通、應用賦能，更好實現城鄉治理一體化、政務服務均等化、基層運行智能化。

　　（十）暢通城鄉要素自由流動的制度通道。加快農業轉移人口市民化，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。保障進城落戶農民合法土地權益，探索進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償退出辦法，積極探索農民市民化后權益退出與城鎮住房、社會保險等保障銜接機制。深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，完善承包地流轉服務體系，發展農業適度規模經營。穩慎推進農村宅基地制度改革試點。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。有序開展城鄉土地綜合整治，盤活存量土地和低效用地，促進縣域建設用地集約高效利用。完善鄉村振興投入機制，鼓勵社會投資和人才下鄉。允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。深入探索地票制度，積極推廣林票、碳票，創新生態產品價值實現機制。優化農業補貼政策體系，發展多層次農業保險。促進農民合作經營，鼓勵通過聯村共建、村企共營等模式發展壯大新型農村集體經濟，賦予農民更加充分的財產權益。

五、優化城鄉融合治理體系

　　依照人口規模、經濟社會發展水平，優化縣鄉兩級管理權限，提升基層群眾自治組織治理效能。

　　（十一）優化縣級管理體制。強化拓展區與中心城區在產業聯動、社會治理協同等方面的制度保障，逐步建立健全拓展區與中心城區統一的規劃、建設、治理體制。支持設區市副中心強縣擴權，依法依規賦予其部分設區市經濟社會管理權限，著力提高區域經濟社會發展的統籌協調、自主決策和公共服務能力。推進人口小縣優化機構編制資源配置，進一步優化職責體系和組織架構。

　　（十二）優化鄉鎮管理體制。推動經濟強鎮擴權賦能，優化機構設置和職能配置，破解基層治理“小馬拉大車”問題。進一步完善鄉鎮權責清單，確保下放權力接得住、用得好。創新鄉鎮片區治理體制，穩步推進片區成立聯合黨委，推動縣級副職下掛一級，擔任片區黨委負責人。穩慎研究鄉級行政區劃調整工作，采取撤鄉并鎮、撤鎮設街、片區聯建等方式，推動具備條件的片區率先開展行政區劃調整。

　　（十三）優化村級治理機制。積極探索行政村組織聯建治理體制改革創新，推動鄉鎮副職下掛一級，擔任聯建村黨組織負責人。推進聯建村統一規劃建設、統一資產資源資金管理等，不斷提升整合深度和水平，具備條件的聯建村適時推進村級建制優化調整。省市縣三級加大支持力度，對全省符合條件的村莊用3～5年時間完成整合。

六、加強實施保障

　　（十四）加強黨的全面領導。堅持把黨的領導貫穿城鄉融合發展全過程各領域各環節。省委區域協調發展領導小組統籌協調全省城鄉融合發展工作，建立健全各項工作機制。各地黨委和政府要增強主體責任意識，切實推動目標任務落地見效。

　　（十五）強化政策和要素支持。省直有關單位要圍繞產業發展、基礎設施、公共服務、要素改革、行政區劃優化等任務，細化完善推進城鄉融合發展的支持政策和工作舉措。探索將鄉鎮片區、聯建村作為納入各類試點和政策支持的基本單元，予以傾斜支持。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。優先保障主導產業合理用地，對符合條件的城鄉融合重大項目在各類財政性資金和用地、用林、用海等要素中予以保障支持，使優勢地區有更大發展空間。

　　（十六）抓好試點示范。加大統籌力度，有序整合、推進各級各部門各類試點示范工作。發展路徑清晰、具有典型意義的縣率先開展設區市副中心、強縣城、縣域副中心等城鄉融合發展試點，省級予以指導，市縣兩級共同推進實施。堅持質量優先、好中選優，創建一批鄉村振興示范鄉鎮、示范村，將鄉鎮片區聯建、村莊跨村聯建等納入其中。推動試點地區在重點領域和關鍵環節率先突破，對工作成果突出的試點地區在資金項目、要素資源等方面給予傾斜支持。