四中全會：建立憲法宣誓制度 禁地方制發立法文件

說明

向憲法宣誓彰顯憲法權威

　　憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。

　　黨的十八屆三中全會提出，要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把實施憲法要求提高到一個新水平。這次全會決定進一步提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件；將每年12月4日定為國家憲法日；在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。

　　全會決定提出建立憲法宣誓制度。這是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個有成文憲法的國家中，規定相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。關于憲法宣誓的主體、內容、程序，各國做法不盡相同，一般都在有關人員開始履行職務之前或就職時舉行宣誓。全會決定規定，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這樣做，有利于彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威。

發揮人大及常委會立法主導作用

　　新中國成立以來特別是改革開放以來，經過長期努力，我國形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是一個了不起的重大成就。同時，我們也要看到，實踐發展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。

　　我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需進一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一。

　　推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。全會決定提出，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。一是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度；增加有法治實踐經驗的專職常委比例；依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。二是加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，不能久拖不決。三是明確地方立法權限和范圍，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

　　—習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

禁地方制發立法文件

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　　完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉。

　　（一）健全憲法實施和監督制度。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都須予以追究和糾正。

　　完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

　　將每年十二月四日定為國家憲法日。建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

　　（二）完善立法體制。加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。

　　健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。

　　加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。

　　明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。

重要條款可單獨表決

　　（三）深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協調，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數。完善立法項目征集和論證制度。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規草案。

　　健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。

　　完善法律草案表決程序，對重要條款可單獨表決。

　　（四）加強重點領域立法。保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式。

　　社會主義市場經濟本質上是法治經濟。必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款。編纂民法典，制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業等方面法律法規，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。

　　制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。構建程序合理、環節完整的協商民主體系。完善和發展基層民主制度。完善國家機構組織法。加快推進反腐敗國家立法。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益。

　　建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利于激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度。制定國家勛章和國家榮譽稱號法，表彰有突出貢獻的杰出人士。加強互聯網領域立法。

　　加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。制定社區矯正法。

　　貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律。

　　用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度。

　　實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。

解讀

提高違法成本環保“最急迫”

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員常紀文：《決定》提出“大幅度提高違法成本”，這正是目前捍衛環境保護的最急迫需要。

　　現在很多企業選擇違法，更愿接受罰款，也不愿意花錢去保護環境，正是因為違法成本很低，包括排污費收取也很低。明年開始實施的新環保法作出按日計罰、提高排污收費標準等法律要求，加上現在《決定》的提出，讓我看到消除霧霾的希望。

　　《決定》對地方黨委有約束作用，各級黨委應按照中央的要求，制定與國家環境保護立法相銜接的環境保護黨內法規和其他規范性文件，實施環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度。

　　民間智庫政通境和節能研究所所長付華輝：《決定》中提出建立“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，也是明確提出了黨政領導干部的問責制度，比如黨政一把手在批一個項目的時候，心里面會想這個事，如果我批了一個污染項目，將來可能會追我的責，這是比較可行的威懾。

　　中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜：即將實施的新《環保法》和現在的《決定》都強調了要提高環境違法成本，但今后還需要一系列配套制度來確保落實。

　　一個執法者，如果按照法律辦事，維護了公眾利益，但沒有按照領導的意志辦事，領導不高興，可能個人會付出代價，這種情況，理性的人會愿意嗎？這就需要制度來保障執法者的安全，至少不會因為公共利益而犧牲掉他的個人利益。